10月24日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）發(fā)布；10月26日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案?》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）。

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)人在答記者問(wèn)時(shí)表示，為立好碳達(dá)峰碳中和工作的“四梁八柱”，國(guó)家正在加快建立“1+N”政策體系。《意見(jiàn)》作為“1”，是管總、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的，在政策體系中發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用；意見(jiàn)將與《方案》共同構(gòu)成貫穿碳達(dá)峰、碳中和兩個(gè)階段的頂層設(shè)計(jì)。

《意見(jiàn)》圍繞2025、2030年、2060三個(gè)重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)設(shè)置了主要目標(biāo)，并堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，提出10個(gè)方面31項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，明確了碳達(dá)峰碳中和工作的路線圖、施工圖。

針對(duì)《意見(jiàn)》這個(gè)重要文件最大的亮點(diǎn)是什么？將如何推動(dòng)落實(shí)？為準(zhǔn)確解讀文件，記者約請(qǐng)全國(guó)政協(xié)委員，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員谷樹(shù)忠進(jìn)行解讀——

“雙碳”不僅僅、甚至不主要是“降碳”問(wèn)題

記者：在文件中，您最關(guān)注的亮點(diǎn)是什么？

谷樹(shù)忠：《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》，信息量很大，亮點(diǎn)很多，不僅對(duì)碳達(dá)峰碳中和的總體要求、主要目標(biāo)、重點(diǎn)領(lǐng)域和保障措施等進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，更明確提出要處理好減污降碳與能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關(guān)系。

當(dāng)然，最大的亮點(diǎn)是提出以“完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念”為基礎(chǔ)來(lái)做好碳達(dá)峰碳中和工作，這就是說(shuō)，碳達(dá)峰碳中和不僅僅、甚至不主要是“降碳”的問(wèn)題，而更重要的是“發(fā)展”的問(wèn)題，是發(fā)展轉(zhuǎn)型的問(wèn)題，在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和。新發(fā)展理念是碳達(dá)峰碳中和的指導(dǎo)思想。

記者：那應(yīng)該如何理解“完整、準(zhǔn)確、全面”？

谷樹(shù)忠：這主要是說(shuō)在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)降碳。這里的“發(fā)展”，是全新的發(fā)展，是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念為引領(lǐng)的發(fā)展。

具體來(lái)說(shuō)，碳達(dá)峰碳中和，不僅僅是綠色發(fā)展的問(wèn)題，同時(shí)也是創(chuàng)新發(fā)展的問(wèn)題——需要在體制、機(jī)制、科技、管理甚至思維等方面進(jìn)行創(chuàng)新；是協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題——需要全國(guó)一盤(pán)棋、加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合作；是開(kāi)放發(fā)展的問(wèn)題——需要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)大局、加強(qiáng)碳領(lǐng)域國(guó)際合作；是共享發(fā)展的問(wèn)題——需要讓各地區(qū)、各行業(yè)、各群體都能參與到降碳進(jìn)程中來(lái)并從中受益。

因此，降碳的過(guò)程，實(shí)際上也就是全面貫徹新發(fā)展理念、推進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程。

“既要也要” 在平衡中推進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

記者：文件發(fā)布后，您認(rèn)為落實(shí)的難點(diǎn)在哪里？您建議如何推進(jìn)？

谷樹(shù)忠：碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的達(dá)成是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜、充滿(mǎn)挑戰(zhàn)和不確定性的過(guò)程，也將是一個(gè)利益博弈甚至矛盾重重的過(guò)程。因此，碳達(dá)峰碳中和不可能一蹴而就，必須對(duì)可能的困難有心理準(zhǔn)備。這些主要困難在《意見(jiàn)》中已有所明確，即降碳與能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、糧食安全、群眾正常生活等方面的關(guān)系……如果處理不好這些關(guān)系，就可能產(chǎn)生矛盾、出現(xiàn)負(fù)面影響甚至沖擊。

要處理好這些矛盾關(guān)系，關(guān)鍵是堅(jiān)持“既要也要”的原則，在平衡中推進(jìn)，決不可偏廢一方。

例如，要平衡地處理好降碳與能源安全保障的關(guān)系，既要扎實(shí)推進(jìn)降碳進(jìn)程，也要確保能源有效供給，其關(guān)鍵是要“先立后破”，優(yōu)先發(fā)展綠色能源，提升綠色能源對(duì)傳統(tǒng)能源的替代能力；又如，要妥善處理好降碳與群眾正常生活的關(guān)系，既要扎實(shí)推進(jìn)散煤治理和煤改氣，又要充分考慮替代能源供應(yīng)和群眾經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)問(wèn)題，要充分組織好氣源、及時(shí)予以補(bǔ)助。

記者：文件中專(zhuān)門(mén)提到了要防范風(fēng)險(xiǎn)，處理好一系列關(guān)系和矛盾，您怎么看待這些風(fēng)險(xiǎn)？

谷樹(shù)忠：《意見(jiàn)》明確提出要有效應(yīng)對(duì)綠色低碳轉(zhuǎn)型可能伴隨的經(jīng)濟(jì)、金融、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，防止過(guò)度反應(yīng)，確保安全降碳。這實(shí)際上已經(jīng)指明了降碳可能的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，即經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于這些可能的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，要有針對(duì)性處置。

對(duì)于可能的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，要強(qiáng)調(diào)降碳決不能以損害能源基本供應(yīng)、破壞產(chǎn)業(yè)鏈為代價(jià)；對(duì)于可能的金融風(fēng)險(xiǎn)，要強(qiáng)調(diào)降碳決不能以損害資金正常流動(dòng)、破壞資金鏈為代價(jià)；對(duì)于可能的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)降碳決不能以影響群眾正常生活、企業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng)、機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行為代價(jià)。

這方面的教訓(xùn)已經(jīng)不少，如部分地區(qū)出現(xiàn)的“斷氣”“斷貸”“拉閘限電”等現(xiàn)象，增加了風(fēng)險(xiǎn)源、擴(kuò)展了風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了經(jīng)濟(jì)、金融、社會(huì)的正常運(yùn)行。

“拉閘限電”背后有深層原因

記者：您提到近期各地出現(xiàn)的限電現(xiàn)象，您如何分析這些現(xiàn)象？

谷樹(shù)忠：近期在我國(guó)相當(dāng)范圍出現(xiàn)的“拉閘限電”現(xiàn)象，已經(jīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生廣泛而顯著的影響。該現(xiàn)象有其復(fù)雜的、深層的原因，不能簡(jiǎn)單歸結(jié)于降碳，還與煤炭生產(chǎn)、運(yùn)銷(xiāo)環(huán)節(jié)的問(wèn)題有著顯著關(guān)聯(lián)，關(guān)鍵是煤炭產(chǎn)量下降導(dǎo)致煤炭?jī)r(jià)格“飆升”，加之終端電價(jià)長(zhǎng)期穩(wěn)定不變，導(dǎo)致煤電企業(yè)發(fā)電虧損、虧損發(fā)電，這是不可持續(xù)的。

再究其深層原因，就是電價(jià)制度改革相對(duì)滯后，電價(jià)仍帶有濃厚的“計(jì)劃電價(jià)”色彩，而很難跟上“市場(chǎng)煤價(jià)”的變動(dòng)，煤價(jià)與電價(jià)間的傳導(dǎo)機(jī)制尚未真正形成。

最近，國(guó)家有關(guān)部門(mén)在抑制煤炭特別是動(dòng)力煤價(jià)格、允許終端電價(jià)一定幅度的浮動(dòng)等方面，采取一些補(bǔ)救措施，也開(kāi)始取得效果。

當(dāng)然，另一方面，由于持續(xù)增強(qiáng)的節(jié)能減排壓力，越是臨近年末，各地區(qū)越是能感受到節(jié)能減排指標(biāo)完成難度的增大，特別是年中時(shí)國(guó)家發(fā)改委對(duì)有關(guān)地區(qū)發(fā)出了用能預(yù)警、警告，更加重了有關(guān)地區(qū)對(duì)突破今年用能指標(biāo)的“恐慌”。

加之今年較去年的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁復(fù)蘇，產(chǎn)能不斷釋放，顯著增加了電力需求，在電力企業(yè)發(fā)電量相對(duì)不足的情況下，電力需求卻在持續(xù)增長(zhǎng)，電力供不應(yīng)求由此產(chǎn)生。

電力供應(yīng)不足、用能指標(biāo)恐慌，是導(dǎo)致不少地區(qū)“拉閘限電”的直接原因。這也恰恰反映出，我國(guó)電力供應(yīng)不足特別是“綠電”供應(yīng)不足的現(xiàn)狀與問(wèn)題。

大力發(fā)展綠電、增強(qiáng)綠電有效供給，勢(shì)在必行、迫在眉睫。另外，簡(jiǎn)單地將電力不加區(qū)別的與能耗總量掛鉤或畫(huà)等號(hào)，已經(jīng)十分不利于綠電的發(fā)展，最近國(guó)家有關(guān)部門(mén)已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，并采取了一定的補(bǔ)救措施，試圖從能耗總量中剝離出綠電，這是一個(gè)進(jìn)步。

政府“該出手時(shí)要出手”，但不要輕易、頻繁出手

記者：在推動(dòng)碳達(dá)峰過(guò)程中，如何把握行政力量和市場(chǎng)手段的作用？

谷樹(shù)忠：政府和市場(chǎng)是推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和的兩只手，一只是看得見(jiàn)的手，一只是看不見(jiàn)的手，兩手都要用、兩手都要硬，缺一不可。

政府，其主要職責(zé)就是加強(qiáng)規(guī)制，包括執(zhí)行法律法規(guī)、制訂實(shí)施規(guī)劃、制訂執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)考核、財(cái)政投資引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)行監(jiān)管等。在推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和的進(jìn)程中，政府尤其要嚴(yán)格加強(qiáng)包括可再生能源法、節(jié)能法、大氣污染防治法等相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行實(shí)施，加大違法處置力度；適時(shí)制訂清潔能源、綠色電力、清潔空氣等方面的法律；制訂實(shí)施碳達(dá)峰碳中和的中長(zhǎng)期規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、地區(qū)規(guī)劃等；制訂執(zhí)行碳排放標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)程，開(kāi)展提升碳效行動(dòng)等；建立健全碳排放調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、核算體系，加強(qiáng)碳排放源的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、碳排放量的核算；建立健全碳排放指標(biāo)地區(qū)、行業(yè)分配體系，優(yōu)化碳排放指標(biāo)的分配和使用；加強(qiáng)財(cái)政對(duì)降碳工作的支持，加大低碳負(fù)碳產(chǎn)品技術(shù)的政府采購(gòu)力度，向全社會(huì)特別是公共機(jī)構(gòu)提供低碳負(fù)碳產(chǎn)品和技術(shù)；加強(qiáng)包括清潔低碳能源在內(nèi)的能源市場(chǎng)及價(jià)格的監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)低碳產(chǎn)品、低碳技術(shù)市場(chǎng)人論證和監(jiān)管等。

政府和市場(chǎng)兩只手不是割裂的，不是對(duì)立的，更不能相互打架，要協(xié)調(diào)好、協(xié)同運(yùn)用好。政府該出手時(shí)要出手，不要輕易出手，不要頻繁出手，出手要穩(wěn)、準(zhǔn)、狠；市場(chǎng)這只手，是常態(tài)化的、隱形的、無(wú)處不在的，這只手不能出現(xiàn)嚴(yán)重的偏離，不能受控于少數(shù)人。

碳達(dá)峰、碳中和政策背景

1.2020年9月，第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上，向全世界首次明確提出碳達(dá)峰和碳中和的目標(biāo)，表示我國(guó)將采取更加有力的政策和措施，并且承諾力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，2030年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降60%~65%，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的宏遠(yuǎn)目標(biāo)。

2.2020年11月3日，“十四五”規(guī)劃及2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)建議全文公布，從全國(guó)層面進(jìn)行規(guī)劃，提出“十四五”期間單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低 13.5%、18%，森林覆蓋率提高到24.1%的總目標(biāo)。

3.2021年3月5日，相關(guān)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)首次被寫(xiě)入政府工作報(bào)告。提出扎實(shí)做好碳達(dá)峰、碳中和各項(xiàng)工作。制定2030年前碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)。

4.2021年2月21日，《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布，提出把清潔低碳作為能源發(fā)展的主導(dǎo)方向，以2025年和2035年為節(jié)點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)的目標(biāo)。

5.生態(tài)環(huán)境部頒布《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，有利于促進(jìn)將全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)化，通過(guò)市場(chǎng)對(duì)碳排放量總量進(jìn)行分配。

6.2021年10月12日，習(xí)近平主席出席《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)并發(fā)表主旨講話，強(qiáng)調(diào)中國(guó)將陸續(xù)發(fā)布重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)碳達(dá)峰實(shí)施方案和一系列支撐保障措施，構(gòu)建起碳達(dá)峰、碳中和“1+N”政策體系。

7.2021年10月24日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》發(fā)布。作為“1+N”中的“1”，在中央層面進(jìn)行系統(tǒng)謀劃和總體部署。

8.2021年10月26日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》。作為“N”中為首的政策文件，在目標(biāo)、原則、方向等方面與意見(jiàn)保持有機(jī)銜接的同時(shí)，更加聚焦2030年前碳達(dá)峰目標(biāo)，相關(guān)指標(biāo)和任務(wù)更加細(xì)化、實(shí)化、具體化，提出了重點(diǎn)實(shí)施能源綠色低碳轉(zhuǎn)型行動(dòng)、工業(yè)領(lǐng)域碳達(dá)峰行動(dòng)等“碳達(dá)峰十大行動(dòng)”。

9.2021年10月27日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書(shū)。強(qiáng)調(diào)了中國(guó)實(shí)施積極應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略，不斷提高應(yīng)對(duì)氣候變化力度，強(qiáng)化自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，加快構(gòu)建碳達(dá)峰、碳中和“1+N”政策體系。

10.2021年11月1日，國(guó)家主席習(xí)近平向《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第二十六次締約方大會(huì)世界領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)發(fā)表書(shū)面致辭，表示后續(xù)有關(guān)部門(mén)和單位將陸續(xù)發(fā)布能源、工業(yè)、建筑、交通等重點(diǎn)領(lǐng)域和煤炭、電力、鋼鐵、水泥等重點(diǎn)行業(yè)的實(shí)施方案，出臺(tái)科技、碳匯、財(cái)稅、金融等保障措施，形成碳達(dá)峰、碳中和“1+N”政策體系，明確時(shí)間表、路線圖、施工圖。

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