作為中國向世界作出的莊嚴(yán)承諾，碳達(dá)峰、碳中和?對(duì)中國的發(fā)展既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。2021年3月15日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議提出，“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，要把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局”。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和意味著我國更加堅(jiān)定地貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)，走上綠色、低碳、循環(huán)的發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展。

天津大學(xué)馬寅初經(jīng)濟(jì)學(xué)院創(chuàng)院院長張中祥認(rèn)為，由于中國承諾實(shí)現(xiàn)的從碳達(dá)峰到碳中和所需時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于發(fā)達(dá)國家，中國經(jīng)濟(jì)和能源結(jié)構(gòu)需要以前所未有的力度向低碳化無碳化深度調(diào)整，壓實(shí)地方和行業(yè)主體責(zé)任，推進(jìn)各地區(qū)、各行業(yè)有序達(dá)峰。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)需要巨量投資，迫切需要加快推進(jìn)綠色金融和全國碳排放交易市場建設(shè)，引導(dǎo)資源合理配置，撬動(dòng)資源向綠色低碳項(xiàng)目傾斜，推動(dòng)綠色低碳發(fā)展。同時(shí)，中國與國際社會(huì)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)話與協(xié)調(diào)，推進(jìn)碳中和進(jìn)程中的國際合作，盡快制定出能被廣泛接受的政策指南，避免單方面采取措施可能帶來的沖突。

核心觀點(diǎn)

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，需要從國內(nèi)和國際兩個(gè)大局的高度不斷努力：

一方面，推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)和能源結(jié)構(gòu)深度調(diào)整，完善實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的政策體系和體制機(jī)制。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型，推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)向低碳化無碳化作出深度調(diào)整，建立低碳發(fā)展的體制機(jī)制；以綠色金融為政策抓手，引導(dǎo)資源合理配置，撬動(dòng)金融資源向低碳綠色項(xiàng)目傾斜；持續(xù)推進(jìn)全國碳市場建設(shè)，發(fā)揮碳市場的定價(jià)作用。

另一方面，加快推進(jìn)“碳中和”進(jìn)程中的國際合作。世界各國應(yīng)進(jìn)一步制定詳細(xì)計(jì)劃，設(shè)計(jì)相應(yīng)的行動(dòng)框架，

1 碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)要求中國經(jīng)濟(jì)和能源結(jié)構(gòu)以前所未有的力度深度調(diào)整

多數(shù)發(fā)達(dá)國家承諾2050年實(shí)現(xiàn)碳中和。歐盟和英國于1990年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，從碳達(dá)峰到承諾實(shí)現(xiàn)碳中和之間有60年時(shí)間；美國于2005年左右實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，從碳達(dá)峰到承諾實(shí)現(xiàn)碳中和之間有45年時(shí)間；中國承諾實(shí)現(xiàn)從碳達(dá)峰到碳中和僅有大約30年時(shí)間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于發(fā)達(dá)國家所用時(shí)間。當(dāng)前中國的絕對(duì)排放量高于他國，達(dá)峰后中國年減排的速度和力度須遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國家。因此，中國不僅需要付出艱苦努力，而且因?yàn)闀r(shí)間緊迫、任務(wù)艱巨，一定要把準(zhǔn)時(shí)間表和路線圖，找準(zhǔn)主攻方向，避免走彎路、入誤區(qū)。

“碳中和”是指在一定時(shí)間內(nèi)直接或間接產(chǎn)生的溫室氣體排放總量，通過植樹造林、碳捕集與封存技術(shù)等形式抵消掉，實(shí)現(xiàn)溫室氣體的“凈零排放”。然而，中國現(xiàn)在的溫室氣體排放總量與植樹造林產(chǎn)生的碳匯吸收能力相去甚遠(yuǎn)，即使不考慮其他溫室氣體的排放，僅化石能源燃燒排放的二氧化碳一年就超過100億噸，而碳匯吸收能力也就6億噸左右，考慮到中國的國土面積，中國碳匯吸收能力增長的空間有限，而CCS技術(shù)又面臨非常高的成本。因此，實(shí)現(xiàn)“碳中和”，需要中國把溫室氣體排放總量降到比較低的水平，至少比現(xiàn)在的溫室氣體排放總量低一個(gè)數(shù)量級(jí)，才可能依靠碳匯和CCS等技術(shù)形式把溫室氣體排放抵消掉。

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，首先要求中國以前所未有的力度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型。高能耗高排放傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)將面臨產(chǎn)能壓減，相應(yīng)地在高能耗高排放行業(yè)的固定資產(chǎn)投資會(huì)減少。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的低碳轉(zhuǎn)型將創(chuàng)造大量對(duì)非化石能源的新增投資、傳統(tǒng)行業(yè)的技改投資、低碳無碳新技術(shù)的新增投資等需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，中國各地發(fā)展不平衡現(xiàn)象仍然存在，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平和自然資源稟賦存在顯著差異，因此碳達(dá)峰在全國的布局、目標(biāo)的分解和政策實(shí)施層面應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和碳排放情況進(jìn)行差異化安排，充分體現(xiàn)出區(qū)域差異，壓實(shí)地方主體責(zé)任，推進(jìn)各地區(qū)有序達(dá)峰；同時(shí)，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和有條件的地方率先達(dá)峰，為推進(jìn)國家整體碳達(dá)峰承擔(dān)更多責(zé)任。只有這樣，才能為全國范圍的碳達(dá)峰創(chuàng)造有利條件。

從2010年開始，國家先后開展了三批共計(jì)87個(gè)低碳省市試點(diǎn)。這些試點(diǎn)省市單位GDP能耗和碳排放平均水平比非試點(diǎn)省市下降得更為迅速。上海、深圳、蘇州、寧波等東部城市的碳減排更是走在前列，如上海、深圳已明確提出2025年提前達(dá)峰。當(dāng)然，國家對(duì)這些城市的期望不止是達(dá)峰，之后的排放控制標(biāo)準(zhǔn)肯定會(huì)越來越嚴(yán)格。相比之下，西部城市由于碳達(dá)峰完成時(shí)間和壓力較大，必須給他們留出一定的“碳空間”。不過，從資源稟賦上來看，西部地區(qū)由于具備豐富的太陽能、風(fēng)力等資源，更適合發(fā)展新能源，在推進(jìn)碳減排的過程中更占優(yōu)勢。如果國家嚴(yán)格實(shí)施控制化石燃料的生產(chǎn)和消費(fèi)，西部地區(qū)能夠充分利用可再生資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，將是一個(gè)非常好的機(jī)遇，但關(guān)鍵在于地方政府是否能夠適時(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，建立低碳發(fā)展的體制機(jī)制。

此外，“碳中和”要求中國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)向低碳化無碳化作出深度調(diào)整，實(shí)現(xiàn)能源供給結(jié)構(gòu)與之匹配。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，需要化石能源比重大幅下降、非化石能源比重大幅上升，這將對(duì)煤電產(chǎn)生很大的影響。目前來看，煤依然是中國主要的發(fā)電能源，雖然2020年煤電裝機(jī)占全國電力總裝機(jī)容量首次低于50%，但全國仍有10.8億千瓦煤電裝機(jī)在運(yùn)行；電廠相對(duì)來說是最容易大規(guī)模達(dá)峰的主體。面臨碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)約束，中國要嚴(yán)控煤電項(xiàng)目，推動(dòng)煤電裝機(jī)在“十四五”時(shí)期達(dá)峰，并在2030年后快速下降。中國煤電裝機(jī)容量未來峰值預(yù)計(jì)為11～13億千瓦，煤電產(chǎn)能整體增長空間已十分有限。電力部門要在2050年前實(shí)現(xiàn)零排放、2060年前實(shí)現(xiàn)一定規(guī)模的負(fù)排放，才能支撐整個(gè)能源系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)碳中和。

由于中國60%的煤炭用于發(fā)電與供熱，這意味著“十四五”時(shí)期必須嚴(yán)控煤炭消費(fèi)增長。筆者預(yù)計(jì)“十四五”時(shí)期煤炭需求仍將處于40億噸上下的高位平臺(tái)期，但煤炭消費(fèi)比重會(huì)持續(xù)下降；“十五五”時(shí)期煤炭消費(fèi)總量將進(jìn)入相對(duì)較快的下降通道；2040年后，隨著大批燃煤電廠達(dá)到服務(wù)年限、可再生能源發(fā)展規(guī)模擴(kuò)大、儲(chǔ)能規(guī)?；\(yùn)用，煤炭消費(fèi)將快速下降；到2050年，煤炭占一次能源消費(fèi)的比重預(yù)計(jì)將降至個(gè)位數(shù)。另外，在運(yùn)煤電機(jī)組平均運(yùn)行年齡只有大約12年，離現(xiàn)代煤電廠正常退役還有20~30年時(shí)間。讓這些機(jī)組提前退役會(huì)造成很大的經(jīng)濟(jì)損失，特別是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，機(jī)組運(yùn)行年齡更短。避免電廠碳資產(chǎn)的擱置問題需要依靠CCS技術(shù)，因?yàn)樵谏袩o其他可行技術(shù)的情況下，可通過CCS來實(shí)現(xiàn)凈零碳排放。CCS技術(shù)作為保底技術(shù)，也就是零碳技術(shù)成本的上限，可允許這些煤電機(jī)組不至于全部提前退役。未來CCS技術(shù)成本的下降幅度和發(fā)展規(guī)模，也將對(duì)控煤和煤炭消費(fèi)量下降的幅度產(chǎn)生影響。

2 綠色金融將成為實(shí)現(xiàn)碳中和的政策抓手

未來30年，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)需要巨量的投資。雖然當(dāng)前已有的預(yù)測結(jié)果不盡相同，但所有投資規(guī)模預(yù)測都將超過100萬億元。如此巨大的投資規(guī)模，政府資金只能支持一小部分，巨大的缺口還要靠社會(huì)資本來彌補(bǔ)。要運(yùn)用市場化的方式，引導(dǎo)金融體系提供所需要的投融資支持，以綠色金融和碳交易作為實(shí)現(xiàn)“碳中和”的政策抓手，引導(dǎo)資源合理配置，撬動(dòng)金融資源向低碳綠色項(xiàng)目傾斜。

據(jù)中國人民銀行披露，截至2020年末，中國本外幣綠色貸款余額為11.95萬億元，存量規(guī)模位居世界第一，其中電力、熱力及交運(yùn)等行業(yè)的綠色貸款占綠色貸款余額比重為59.67%。但相對(duì)于中國金融機(jī)構(gòu)人民幣貸款總體規(guī)模（約168萬億人民幣）而言，綠色貸款占比僅約為7%。截至2021年3月22日，中國綠色債券存量為9108億元人民幣，位居世界第二。但是，無論是在中國目前信貸300多萬億元的總體規(guī)模中，還是與實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)所需百萬億元級(jí)別的綠色低碳轉(zhuǎn)型投融資規(guī)模相較，目前綠色信貸規(guī)模只能算是“九牛一毛”。在國內(nèi)層面，大型金融機(jī)構(gòu)和央企積極搶抓機(jī)遇，發(fā)行“碳中和債券”。截至目前，中國已發(fā)行48只碳中和債券，發(fā)行規(guī)模合計(jì)達(dá)692.2億元。在國際層面，2016年9月，中國作為G20主席國，將綠色金融納入G20議題；2019年4月，中國倡議成立“一帶一路”綠色發(fā)展國家聯(lián)盟，發(fā)布“一帶一路”綠色投資原則，為“一帶一路”綠色發(fā)展合作打造政策對(duì)話和溝通平臺(tái)、環(huán)境知識(shí)和信息平臺(tái)、綠色技術(shù)交流與轉(zhuǎn)讓平臺(tái)。目前，只有中國和歐盟出臺(tái)了明確的綠色分類標(biāo)準(zhǔn)，中歐雙方也正在推動(dòng)中歐綠色分類標(biāo)準(zhǔn)的趨同。

綠色金融分類標(biāo)準(zhǔn)是綠色金融發(fā)展的基礎(chǔ)，有助于界定哪些金融產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)納入綠色金融范圍。為推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)向綠色低碳轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，中國人民銀行與國家發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)修訂了綠色債券標(biāo)準(zhǔn)。在其聯(lián)合發(fā)布的最新版《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2021年版）》中，刪除了化石能源清潔利用類別相關(guān)內(nèi)容，標(biāo)志著綠色債券不再支持任何涉煤項(xiàng)目，包括節(jié)能領(lǐng)域火電機(jī)組污染防治等與煤炭相關(guān)的項(xiàng)目，綠色項(xiàng)目的界定標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)準(zhǔn)確。其他綠色金融的界定標(biāo)準(zhǔn)，如銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《綠色信貸統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，國家發(fā)改委會(huì)同生態(tài)環(huán)境部、人民銀行等七部委發(fā)布的《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等，尚未作出相應(yīng)的調(diào)整，應(yīng)進(jìn)一步完善和細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)。從推動(dòng)綠色金融健康發(fā)展的角度看，金融監(jiān)管部門應(yīng)盡快健全和統(tǒng)一綠色債券的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)“洗綠”“漂綠”等行為的處罰力度。目前，中國和歐盟正在推動(dòng)中歐綠色分類標(biāo)準(zhǔn)的趨同，避免國際綠色金融市場的碎片化發(fā)展。綠色分類標(biāo)準(zhǔn)趨同工作的順利推進(jìn)，有利于形成綠色金融的全球共識(shí)，有望形成綠色金融的第一個(gè)國際標(biāo)準(zhǔn)。

發(fā)展綠色金融，要完善環(huán)境氣候信息披露的法律法規(guī)。環(huán)境信息披露是引導(dǎo)資金投向綠色產(chǎn)業(yè)的重要基礎(chǔ)，是緩解綠色投融資信息不對(duì)稱、降低運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和承擔(dān)環(huán)境與社會(huì)責(zé)任的重要手段。目前，國內(nèi)并未強(qiáng)制要求企業(yè)披露環(huán)境和氣候信息，企業(yè)環(huán)境信息披露意愿低；金融機(jī)構(gòu)缺乏采集和評(píng)估企業(yè)和項(xiàng)目碳排放、碳足跡信息的平臺(tái)和能力，較難作出科學(xué)客觀的綠色投融資決策。據(jù)2020年11月發(fā)布的《中國上市公司環(huán)境責(zé)任信息披露評(píng)價(jià)報(bào)告（2019年）》顯示，2019年中國滬深股市上市公司總計(jì)3939家，其中已發(fā)布相關(guān)環(huán)境責(zé)任報(bào)告、社會(huì)責(zé)任報(bào)告及可持續(xù)發(fā)展報(bào)告有效樣本的企業(yè)共1006家，占所有上市公司數(shù)量的25.54%，仍有逾七成上市公司未發(fā)布環(huán)境信息披露相關(guān)報(bào)告。即便是披露環(huán)境信息的部分企業(yè)，也存在著披露程度低、披露信息內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等相關(guān)問題。

當(dāng)前，健全完善信息披露的激勵(lì)機(jī)制迫在眉睫。深交所、上交所分別在2020年2月和8月修訂了有關(guān)上市公司信息披露指南，明確規(guī)定上市公司需披露環(huán)境保護(hù)等社會(huì)責(zé)任履行情況，全面提升對(duì)國內(nèi)上市公司碳排放相關(guān)報(bào)告的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)?！笆奈濉睍r(shí)期，生態(tài)環(huán)境部將推動(dòng)上市公司、發(fā)債企業(yè)強(qiáng)制性披露環(huán)境信息；中國人民銀行將研究建立強(qiáng)制性金融機(jī)構(gòu)環(huán)境信息披露制度。這些能否盡快落地形成可操作的強(qiáng)制性規(guī)章制度，出臺(tái)后能否得到嚴(yán)格執(zhí)行，都還有待進(jìn)一步觀察。

碳達(dá)峰、碳中和背景下，環(huán)境和氣候相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為金融風(fēng)險(xiǎn)的重要來源，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)高度重視氣候變化給金融資產(chǎn)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，未雨綢繆，做好資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，包括一定的壓力測試，積極應(yīng)對(duì)氣候挑戰(zhàn)。在綠色低碳轉(zhuǎn)型的過程中，高碳資產(chǎn)將加速折舊，在正常使用壽命前成為擱置資產(chǎn)，可能會(huì)形成一些區(qū)域性、行業(yè)性的風(fēng)險(xiǎn)。因此，金融機(jī)構(gòu)需改變過去對(duì)資本密集型高碳排放企業(yè)的估值與行業(yè)偏好，控制投資高碳資產(chǎn)，將氣候因素納入投資風(fēng)險(xiǎn)管理框架，以降低資產(chǎn)擱置的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，發(fā)展綠色金融將會(huì)帶動(dòng)百萬億級(jí)的綠色低碳投資，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)適時(shí)調(diào)整綠色金融資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，降低綠色不良資產(chǎn)容忍度，開展綠色資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)ESG產(chǎn)品，充分調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的積極性，鼓勵(lì)引導(dǎo)其開展綠色投資。

需要注意的是，綠色金融存在著技術(shù)復(fù)雜、周期長、盈利低、政策風(fēng)險(xiǎn)高、信息不對(duì)稱等問題，與金融追求短期盈利的慣性思維存在潛在矛盾，在一定程度上導(dǎo)致商業(yè)銀行開展綠色金融的動(dòng)力不足，使得當(dāng)前綠色金融仍以傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資和綠色信貸為主，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和服務(wù)模式單一?？梢哉f，無論從結(jié)構(gòu)、數(shù)量上看，還是從效果上看，這都與碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的要求存在不小差距。如何創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，防范氣候變化帶來的相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)，在執(zhí)行層面還面臨諸多困難。

3 加快推進(jìn)全國碳市場建設(shè)，發(fā)揮碳市場的定價(jià)作用

碳排放交易是買方通過向賣方支付一定金額從而獲得一定數(shù)量的碳排放權(quán)。通常情況下，政府確定碳排放總額，并根據(jù)一定規(guī)則將碳排放配額分配給企業(yè)。如果企業(yè)最終碳排放量低于其獲得的配額，則可以通過碳交易市場出售多余配額獲利；反之，如果企業(yè)發(fā)現(xiàn)減排成本高導(dǎo)致排放超過獲得的配額，則需到碳交易市場上購買缺少的配額。買賣雙方通過碳排放權(quán)交易形成碳價(jià)，減排成本低于碳價(jià)的企業(yè)，通過多減排然后向市場出售多余配額并獲利；減排成本高的企業(yè)減排至碳價(jià)對(duì)應(yīng)的排放量，在市場上購買超過配額的部分，比完全依靠自身減排更合算。如此一來，通過碳排放交易，所有企業(yè)組成的整體則能夠以更低的成本達(dá)到政府規(guī)定的減排目標(biāo)。

2011年，國家發(fā)改委批準(zhǔn)在深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶等七個(gè)省市啟動(dòng)碳排放交易試點(diǎn)工作，到2014年6月，交易試點(diǎn)全部上線交易。2011年啟動(dòng)碳排放交易試點(diǎn)時(shí)，并沒有說明為何選擇碳排放交易而不是環(huán)境稅或碳稅。筆者推測這與環(huán)境法有關(guān)。根據(jù)當(dāng)時(shí)的環(huán)境法，企業(yè)只有碳排放超標(biāo)才算作違法。既然超標(biāo)才違法，那么環(huán)境稅或碳稅要求排放任一單位的碳都交稅，顯然不符合環(huán)境法。新修改的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》自2015年1月1日起施行后，嚴(yán)格意義上的環(huán)境稅才有了法理基礎(chǔ)。不過，實(shí)施環(huán)境稅還需全國人大常委會(huì)通過立法設(shè)立環(huán)境稅稅目、討論通過后才能實(shí)施，這些都需要時(shí)日，無法滿足利用市場手段實(shí)現(xiàn)城市低碳發(fā)展的迫切需要。而選擇碳排放交易，恰恰可繞過實(shí)施環(huán)境稅或碳稅碰到的問題。

除了缺乏實(shí)施環(huán)境市場化手段經(jīng)驗(yàn)之外，中國較之其他已經(jīng)建立碳排放交易的國家或地區(qū)，還存在著兩方面不同。一方面，即使考慮采取不斷強(qiáng)化的節(jié)能減排措施，中國的碳排放量在未來一段時(shí)間也會(huì)持續(xù)增長；另一方面，現(xiàn)有碳排放交易都是在成熟的市場化經(jīng)濟(jì)體國家或地區(qū)運(yùn)行，但現(xiàn)階段我國社會(huì)主義市場體系仍不成熟，市場發(fā)育還不充分。這些不同的背景使得中國的碳排放交易試點(diǎn)在設(shè)計(jì)、運(yùn)行和履約等方面與成熟的市場化經(jīng)濟(jì)體運(yùn)行的碳排放交易具有明顯區(qū)別。

中國碳排放交易試點(diǎn)共覆蓋電力、鋼鐵、水泥等20多個(gè)行業(yè)的2837家重點(diǎn)排放單位。這些試點(diǎn)存在不少共同點(diǎn)：每個(gè)試點(diǎn)覆蓋的排放量在試點(diǎn)省市總排放量中的占比都比較大；均明確了控排單位的責(zé)任，所有的碳排放都要經(jīng)過第三方的核實(shí)。同時(shí)，各試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)，在諸如部門覆蓋范圍、配額分配、價(jià)格不確定性、市場穩(wěn)定性、潛在市場影響力、碳匯抵消的使用、執(zhí)行和履約等方面，存在著巨大的差異。

研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段控排單位缺乏對(duì)碳排放交易這一經(jīng)濟(jì)機(jī)制的了解，導(dǎo)致其為自身的非理性行為付出較高的代價(jià)。排放交易旨在幫助控排單位以更低的成本實(shí)現(xiàn)減排，是激勵(lì)而不是懲罰。比如，在第一個(gè)履約周期結(jié)束前一個(gè)月，深圳的配額成交量占全市一年履約期內(nèi)總成交量的65%，上海和北京更是分別達(dá)到其一年履約期內(nèi)總成交量的73%和75%；相應(yīng)地，履約終期價(jià)格飆升。在履約責(zé)令改正期的最后一周，北京市場價(jià)格接連上漲，其中線上交易最后三日成交均價(jià)分別為每噸55元、57元及66元，周漲幅達(dá)24.5%。如果控排企業(yè)能很好地利用碳排放交易這個(gè)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，在一年履約期內(nèi)以更有利的價(jià)格購買一年履約需配額，就不需要付出如此高的代價(jià)在履約終期價(jià)格飆升時(shí)購買履約需求的配額以完成履約，從而降低履約成本。

據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自試點(diǎn)啟動(dòng)以來，截至2021年6月，碳交易試點(diǎn)累計(jì)覆蓋4.8億噸碳排放量，累計(jì)成交額約為114億元，交易平均價(jià)格為每噸23.8元。總的說來，碳排放交易試點(diǎn)的設(shè)計(jì)、運(yùn)行和履約為完善碳排放交易試點(diǎn)的運(yùn)行和試點(diǎn)向全國碳排放交易體系推進(jìn)提供了有價(jià)值的參考，達(dá)到了預(yù)期目的。

不過，各試點(diǎn)交易碳市場也存在著成交規(guī)模較小、流動(dòng)性不足等問題。作為參考，歐盟碳市場主要以期貨交易為主，即使配額拍賣量只占每天期貨成交量的一小部分，配額拍賣量平均每天仍高達(dá)300萬噸左右。相比已突破每噸50歐元、預(yù)計(jì)會(huì)繼續(xù)走高的歐洲碳價(jià)，中國碳試點(diǎn)的碳價(jià)偏低。自試點(diǎn)啟動(dòng)以來到2021年6月，七個(gè)碳試點(diǎn)的交易平均價(jià)格為每噸23.8元。即使碳價(jià)最高的北京，自2013年11月28日開市至今，碳排放配額年度成交均價(jià)也才每噸50~70元。碳價(jià)偏低嚴(yán)重影響了對(duì)于節(jié)能減排和綠色投資的激勵(lì)機(jī)制。因此，從寄希望于碳市場在未來碳達(dá)峰、碳中和當(dāng)中發(fā)揮作用的角度上講，完善碳排放交易試點(diǎn)的運(yùn)行機(jī)制，健全試點(diǎn)向全國碳排放交易體系的推進(jìn)機(jī)制，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和緊迫性。

國家從“十二五”先行開展碳試點(diǎn)，到“十三五”全國碳市場建設(shè)采用“雙城”模式（上海負(fù)責(zé)碳排放交易系統(tǒng)建設(shè)、湖北武漢負(fù)責(zé)登記結(jié)算系統(tǒng)建設(shè)），經(jīng)過數(shù)年發(fā)展，當(dāng)前全國碳市場的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)入了新階段。2021年1月1日，全國碳市場首個(gè)履約周期正式啟動(dòng)，涉及年度排放達(dá)到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量的2225家發(fā)電行業(yè)的重點(diǎn)排放單位，覆蓋碳排放近40億噸。這些重點(diǎn)排放單位已經(jīng)在武漢全國碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)完成開戶資料審核工作。2021年7月16日，全國碳市場啟動(dòng)儀式于北京、上海、武漢三地同時(shí)舉辦，備受矚目的全國碳排放權(quán)交易市場正式開始上線交易。

全國碳交易體系將在全社會(huì)范圍內(nèi)形成碳價(jià)信號(hào)，有力促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全社會(huì)節(jié)能減排目標(biāo)和綠色低碳轉(zhuǎn)型。但目前的發(fā)展?fàn)顩r還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能充分發(fā)揮碳排放交易在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)中的作用。因此，在確保全國碳市場從下啟動(dòng)交易到平穩(wěn)規(guī)范運(yùn)行的同時(shí)，至少還需要從以下三個(gè)方面著力，完善與加快推進(jìn)全國碳市場建設(shè)。

一是進(jìn)一步完善有利于發(fā)揮碳排放交易作為市場手段實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的規(guī)則。碳排放交易在經(jīng)合組織國家的實(shí)踐表明，有力的懲罰機(jī)制是碳排放權(quán)交易市場有序運(yùn)行的重要保障。2021年3月，生態(tài)環(huán)境部公開征求《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》中的違規(guī)清繳處罰措施和力度相對(duì)較弱，不利于全國碳排放權(quán)交易市場的有序運(yùn)行。

二是要有序擴(kuò)大碳市場行業(yè)覆蓋面。以發(fā)電行業(yè)為突破口啟動(dòng)全國碳排放交易體系，在確保平穩(wěn)規(guī)范運(yùn)行的基礎(chǔ)上，加快擴(kuò)大碳市場的參與行業(yè)和主體范圍，“十四五”期間盡快覆蓋發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內(nèi)民用航空等八個(gè)高能耗行業(yè)，以期在總的減排目標(biāo)下降低總的履約成本，最大化發(fā)揮碳價(jià)格的激勵(lì)約束作用。

三是要逐步增加交易品種，加快產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新。探索開展碳匯交易、碳配額質(zhì)押貸款、碳資產(chǎn)質(zhì)押融資、碳基金、碳信托、國際碳保理融資等產(chǎn)品或服務(wù)，逐步推出碳金融衍生品，如碳遠(yuǎn)期、碳期貨等金融產(chǎn)品交易，探索引入個(gè)人和機(jī)構(gòu)投資者與金融機(jī)構(gòu)入市進(jìn)行交易，助力提升市場流動(dòng)性，并最終回歸金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的本源，幫助企業(yè)降低履約成本。

4 加快推進(jìn)“碳中和”進(jìn)程中的國際合作

目前全球已有120多個(gè)國家承諾到21世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)碳中和，這些國家覆蓋全球GDP的68%和全球人口的56%，占全球溫室氣體排放量的61%，彰顯了全球改善氣候變化的雄心。目前，絕大部分國家僅以承諾、提議或政策、文件的形式提出碳中和目標(biāo)，只有瑞典、英國等少數(shù)幾個(gè)國家已通過立法形式將其凈零排放目標(biāo)承諾寫入法律，以更具法律約束力的法規(guī)確保了國家承諾的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、約束力。然而，承諾和目標(biāo)的設(shè)定只是第一步。世界各國，尤其是發(fā)達(dá)國家和主要發(fā)展中大國，應(yīng)進(jìn)一步制定詳細(xì)計(jì)劃，設(shè)計(jì)相應(yīng)的行動(dòng)框架，確保世界各國在自身和全球整體兩個(gè)層面盡快實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)。

作為世界最大的兩個(gè)溫室氣體排放國家，中國和美國的碳排放約占全球碳排放的45%，中美兩國都已承諾“碳中和”目標(biāo)，制定了各自實(shí)現(xiàn)碳中和、溫室氣體凈零排放的長期戰(zhàn)略。中美在氣候變化領(lǐng)域展開合作，有助于推動(dòng)全球氣候變化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的相關(guān)目標(biāo)。兩國是否采取具體行動(dòng)來推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、在共同關(guān)切的領(lǐng)域是否開展有效合作，不僅事關(guān)中美雙方，更事關(guān)全球環(huán)境和能源治理全局。

從節(jié)能減排的思路來看，兩國合作的機(jī)遇可能集中于排碳最多或減排最有潛力的領(lǐng)域，具體的減排行動(dòng)也可能集中于這些相關(guān)領(lǐng)域。上述《中美應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)聯(lián)合聲明》列出的合作領(lǐng)域也恰恰反映了這點(diǎn)。雙方將以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第26屆締約方大會(huì)（COP26）為契機(jī)，在工業(yè)和電力領(lǐng)域脫碳的政策措施與技術(shù)、增加發(fā)展可再生能源等八個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域開展對(duì)話和交流。這些領(lǐng)域的合作反映了中美雙方的共同關(guān)切和共同利益，基于雙方合作，可以更好、更快、更有效地推進(jìn)“碳中和”。以上述兩個(gè)優(yōu)先合作領(lǐng)域來說，“碳中和”要求能源結(jié)構(gòu)向低碳化、無碳化深度調(diào)整，要求化石能源比重大幅下降、以風(fēng)能太陽能為代表的非化石能源比重大幅上升。但是，風(fēng)能太陽能受天氣影響大，具有間歇性、波動(dòng)性的新能源大規(guī)模接入電網(wǎng)給電力系統(tǒng)的穩(wěn)定性帶來了新挑戰(zhàn)，今冬美國德克薩斯州發(fā)生的電網(wǎng)癱瘓也與新能源接入有一定關(guān)聯(lián)。美國電力以前也是主要依靠煤電，頁巖氣的爆發(fā)性增長使大量煤電被氣電代替；隨著當(dāng)前“碳中和”要求能源結(jié)構(gòu)向無碳化深度調(diào)整，氣電也面臨著碳資產(chǎn)的擱置問題。當(dāng)然，中國也面臨著同樣的挑戰(zhàn)。

各國差異化的氣候變化政策客觀上引起了競爭力與碳泄露的顧慮。2021年3月，歐洲議會(huì)投票通過了“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”議案（CBAM）。CBAM希望在提高歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化承諾時(shí)保護(hù)歐盟企業(yè)不受國際競爭力和碳泄漏威脅。該議案稱，自2023年起，與歐盟有貿(mào)易往來的國家若不遵守碳排放相關(guān)規(guī)定，歐盟將對(duì)這些國家的進(jìn)口商品征收碳關(guān)稅。議案指出，歐盟碳排放交易體系（EU ETS）下的所有商品均應(yīng)納入碳關(guān)稅征收范圍。也就是說，該機(jī)制應(yīng)涵蓋電力和能源密集型工業(yè)部門，例如水泥、鋼鐵、鋁、煉油廠、造紙、玻璃、化工和化肥等。這些被EU ETS覆蓋的高碳行業(yè)占?xì)W盟工業(yè)碳排放的94％左右，而且大部分在EU ETS下仍能獲得相當(dāng)比例的免費(fèi)配額。

歐盟政府向這些工業(yè)企業(yè)提供免費(fèi)碳配額是為了歐盟企業(yè)不受碳泄漏威脅。既然CBAM機(jī)制是作為解決EU ETS中碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的替代措施，那歐盟就不能對(duì)歐盟外的企業(yè)征收碳關(guān)稅而同時(shí)對(duì)歐盟內(nèi)同業(yè)競爭企業(yè)提供免費(fèi)碳配額，對(duì)歐盟企業(yè)提供雙重保護(hù)。單就CBAM機(jī)制對(duì)不同生產(chǎn)地的“同類產(chǎn)品”提供差別待遇這一點(diǎn)，就與世界貿(mào)易組織條款不兼容，存在濫用貿(mào)易保護(hù)的嫌疑。

當(dāng)前，CBAM的具體實(shí)施方案還在制定過程中，歐盟委員會(huì)將于2021年7月正式提出CBAM的具體方案，確定CBAM是將選擇征收碳關(guān)稅、把歐盟排放交易體系擴(kuò)展到進(jìn)口產(chǎn)品、征收碳稅，還是選擇出口退稅形式予以推進(jìn)實(shí)施。歐洲議會(huì)對(duì)該議案是否納入“逐步削減免費(fèi)碳配額”意見不一，最終該條款并未被收錄，但是議案仍保留了“避免對(duì)歐洲工業(yè)雙重保護(hù)”這一條款。歐盟委員會(huì)提出的關(guān)于碳關(guān)稅的具體方案如何實(shí)施、如何避免對(duì)歐洲工業(yè)雙重保護(hù)、碳關(guān)稅覆蓋的部門等，將是減緩碳關(guān)稅引發(fā)貿(mào)易保護(hù)主義質(zhì)疑的關(guān)鍵。

無疑，包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家反對(duì)歐盟CBAM的實(shí)施。2020年11月16日，中國駐歐盟使團(tuán)、歐盟中國商會(huì)和歐洲工商峰會(huì)聯(lián)合主辦中歐綠色合作高級(jí)別論壇。中國生態(tài)環(huán)境部氣候變化事務(wù)特別顧問解振華出席會(huì)議，介紹中國應(yīng)對(duì)氣候變化重要舉措，商談中歐綠色合作未來，并指出，CBAM在有效性、正當(dāng)性、合法性和技術(shù)復(fù)雜性上都存在問題，中國對(duì)此持反對(duì)立場。在2021年4月8日發(fā)布的《第三十次“基礎(chǔ)四國”氣候變化部長級(jí)會(huì)議發(fā)布的聯(lián)合聲明》中，四國部長“對(duì)實(shí)施如碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制等貿(mào)易壁壘的提議表示嚴(yán)重關(guān)切，該提議具有歧視性，且違反了公平原則、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則和各自能力原則”。雖然早在拜登競選總統(tǒng)時(shí)提出的《清潔能源革命和環(huán)境正義計(jì)劃》中就表示要對(duì)那些“未能履行氣候和環(huán)境義務(wù)”國家的商品征收“費(fèi)用”，但目前來看，美國對(duì)歐盟CBAM也表達(dá)了顧慮，美國總統(tǒng)氣候特使克里表示，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制應(yīng)將其留作耗盡其他方案后的“最后的手段”。美國之所以有如此顧慮，一方面是當(dāng)前歐美雙方正在爭奪國際氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，若歐盟CBAM率先施行，將削弱美國在相關(guān)議題上的影響力。另一方面，也許是更主要的原因，美國征收碳關(guān)稅的前景并不明朗，至今還沒有推出全國性的碳價(jià)政策(碳稅或碳排放交易)，缺乏對(duì)其他國家的進(jìn)口商品實(shí)施碳關(guān)稅的理由，如果歐盟通過CBAM，美國也難免成為其目標(biāo)地區(qū)；在州層面，美國一些州關(guān)于碳稅的提案多次未能獲得通過，即使通過，美國各州的碳減排成本不同，征收的碳稅亦不同，那么要對(duì)同類進(jìn)口商品各州征收不同碳關(guān)稅嗎？這樣的話，進(jìn)口商便會(huì)選擇低稅收的口岸入關(guān)。一個(gè)國家不會(huì)也不允許在非自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)之外設(shè)置差異化的關(guān)稅，一個(gè)國家征收不同碳關(guān)稅既不符合征收這種稅的初衷，更違背WTO的條款規(guī)定。

歐盟CBAM機(jī)制的實(shí)質(zhì)是通過對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品隱含的碳排放進(jìn)行定價(jià)的方式，將歐盟的碳排放交易體系擴(kuò)展到世界其他地區(qū)。在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《巴黎協(xié)定》的多邊框架之外再采取諸如CBAM額外的單邊措施解決氣候變化問題，面臨許許多多的問題。這一政策的接受度、嚴(yán)厲程度和影響范圍取決于CBAM的相關(guān)細(xì)節(jié)的制定和實(shí)施。對(duì)發(fā)展中國家，尤其是不發(fā)達(dá)發(fā)展中國家，歐盟是否普遍免除對(duì)他們的碳邊境調(diào)節(jié)收費(fèi)？歐盟征稅產(chǎn)生的收入，除了用于實(shí)現(xiàn)《歐盟綠色新政》的目標(biāo)外，如果部分資金用于資助發(fā)展中國家的綠色低碳發(fā)展，則將有助于提高發(fā)展中國家的接受度。為了避免雙重碳稅，歐盟估計(jì)會(huì)免除國內(nèi)碳價(jià)水平以及與其相當(dāng)?shù)膰业倪M(jìn)口碳稅。那么，對(duì)國內(nèi)碳價(jià)水平比歐盟低的國家，歐盟是否會(huì)免除呢？如不免除，歐盟就是對(duì)已運(yùn)行碳市場、征收碳稅的國家重復(fù)收稅。

事實(shí)上，碳價(jià)一定程度上反映了本地區(qū)的減排成本及配額供需關(guān)系。世界各國具有不同的國情、發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)和能源結(jié)構(gòu)和技術(shù)水平，不同行業(yè)在不同國家和地區(qū)具有各不相同的減排成本。正如發(fā)展中國家生產(chǎn)同類產(chǎn)品成本低一樣，發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)國際氣候變化協(xié)議規(guī)定的義務(wù)碳成本低也是意料之中的事，因此發(fā)展中國家碳價(jià)低并不奇怪。從貼現(xiàn)率的角度講，即使氣候變化未來各個(gè)階段造成的損害相同，由于發(fā)展中國家的利率一般高于發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家氣候變化未來對(duì)社會(huì)造成損害的折現(xiàn)值也將比發(fā)達(dá)國家低。因此，發(fā)展中國家的碳的社會(huì)成本比發(fā)達(dá)國家低，那么發(fā)展中國家的碳價(jià)比發(fā)達(dá)國家低是合理的。從這個(gè)角度看，歐盟CBAM有強(qiáng)迫不同發(fā)展水平和能力的國家執(zhí)行統(tǒng)一的碳價(jià)之嫌。不過，考慮到歐盟CBAM是目前全球唯一公布且可能影響廣泛的碳價(jià)政策，中國與國際社會(huì)應(yīng)就CBAM的碳核算體系、與WTO規(guī)則的兼容性、適用的范圍和時(shí)機(jī)等議題加強(qiáng)對(duì)話與協(xié)調(diào)，盡快制定出能被各國廣泛接受的應(yīng)對(duì)競爭力和碳泄露顧慮的政策或指南，避免單方面采取碳邊境調(diào)節(jié)措施可能帶來的沖突。

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